Llei 32/2014, del 27 de novembre, de sostenibilitat de les finances públiques i d’estabilitat pressupostària i fiscal (Text refós per LesLleis.com)

Atès que el Consell General en la seva sessió del dia 27 de novembre del 2014 ha aprovat la següent:

llei 32/2014, del 27 de novembre, de sostenibilitat de les finances públiques i d’estabilitat pressupostària i fiscal

Índex

Exposició de motius

La crisi econòmica i financera ha tingut i té encara efectes importants sobre les finances públiques andorranes, d’igual manera que els ha tingut i els té en les economies dels estats del nostre entorn. Així els darrers anys el context internacional i nacional han fet que l’endeutament de l’Estat andorrà s’hagi pràcticament duplicat, passant dels aproximadament 600 milions d’euros de l’any 2007 (el que representava un endeutament del vint per cent (20%) respecte el producte interior brut), als aproximadament 1.100 milions d’euros de l’any 2013. És a dir, un nivell d’endeutament de les administracions públiques andorranes d’un quaranta cinc per cent (45%) del producte interior brut.

Alhora, cal posar en relleu la preocupació que ha generat el fet que durant els períodes de més bonança econòmica, el deute i la despesa pública s’han vist fortament incrementats.

Ara, que tot sembla indicar que la crisi comença a remetre i que despunta un període de creixement, és el moment idoni per adoptar les mesures necessàries per garantir la sostenibilitat de les finances públiques en el futur, en un marc d’estabilitat pressupostària i fiscal. Al llarg d’aquests anys els poders públics han anat adoptant ja les mesures necessàries per fer front a la situació de crisi econòmica i per assegurar la seva capacitat tributària imprescindible per realitzar les tasques que corresponen a les diverses administracions, actuant tant sobre els ingressos com les despeses dels pressupostos respectius. Però, més enllà de les mesures puntuals i concretes que responen a una situació conjuntural, resulta convenient establir un marc general permanent que asseguri en el futur la viabilitat de les finances públiques, tant estatals com comunals, tot i establint mecanismes de disciplina i de control pressupostari.

Aquest objectiu essencial coincideix, d’altra banda, amb la necessitat de racionalitzar la gestió pressupostària, assegurant la seva eficiència en un marc d’estabilitat que faci sostenibles les finances públiques i no comprometi el benestar de les generacions futures. Un marc que, a més, ha de garantir la transparència, la responsabilitat i la lleialtat institucional en la gestió dels recursos públics financers.

Aquests dos grans objectius impulsen la present Llei, que estableix un marc general i permanent que ha de regir l’acció en matèria financera i econòmica de tots els poders públics andorrans, incloses les entitats parapúbliques i de dret públic vinculades a l’Administració general i als comuns, així com les societats públiques participades per les administracions, per tal d’assegurar la sostenibilitat financera en el futur.

La Llei estableix, en primer lloc els principis bàsics que han de regir la gestió dels recursos financers per part de totes les administracions, organismes i entitats que s’inclouen en el seu àmbit d’aplicació. Aquests principis, que són la sostenibilitat financera, l’estabilitat pressupostària, la plurianualitat, la transparència, l’eficiència, la responsabilitat, la lleialtat institucional són definits i concretats a la mateixa Llei i d’ells se’n deriven determinades obligacions específiques encaminades a donar-hi compliment.

A efecte de complir els objectius de la Llei és especialment important l’establiment d’un marc pressupostari plurianual per part de totes les administracions, organismes i entitats, que contempli les previsions econòmiques generals per al període del mandat de cada instància, els objectius de deute i despesa pública i les projeccions de les principals partides d’ingressos i de despeses, dins del qual s’hauran d’aprovar els pressupostos anuals corresponents. Aquest marc, alhora que respecta l’autonomia i la potestat pressupostària de cada administració i entitat, atorga estabilitat i seguretat i es converteix en una eina important per garantir el compliment dels objectius de la Llei.

Els objectius concrets de la Llei, fan referència al deute, a la despesa permesa de l’Administració general, a l’endeutament dels comuns, a les despeses públiques, a la limitació del pes de la tributació directa sobre el total d’impostos directes i indirectes de l’Administració general i a la limitació del creixement de la despesa pública corrent o de funcionament que, en definitiva, defineixen conjuntament el concepte de sostenibilitat financera, d’estabilitat pressupostària i fiscal de l’Estat. En relació al deute públic s’estableix un doble límit: d’una banda, un de caràcter absolut, que limita el deute públic global de tot el Principat amb relació al producte interior brut i, de l’altra, un límit relatiu a cada administració, de manera que l’endeutament de l’Administració general, tindrà un límit també amb relació al producte interior brut, mentre que els comuns no podran superar el dos cents per cent de la mateixa mitja d’ingressos, seguint la regla prevista ja a la Llei de finances comunals. La diferència del límit en les dues administracions respon a la major amplitud de les competències de l’Administració general i, en conseqüència, de les despeses que ha d’afrontar, així com a la seva més gran variabilitat i sensibilitat als cicles econòmics.

En relació amb la despesa permesa, la Llei estableix uns límits màxims per l’Administració general que es corresponen a l’u per cent (1%) del producte interior brut ajustat per un coeficient corrector que varia en funció dels cicles econòmics, obligant així a l’Administració general a generar estalvis en els moments on hi hagi més creixement econòmic, per així poder-los destinar a fomentar polítiques expansives en les èpoques de crisi econòmica. Pel que fa els comuns aquest límit ve limitat per la mateixa regla que els nivells màxims d’endeutament, seguint allò previst a la Llei de les finances comunals. Finalment, en relació amb la limitació de la imposició directa, la Llei estableix un límit del quaranta per cent d’impostos directes sobre els impostos recaptats, mostrant així una clara voluntat de mantenir l’actual pressió fiscal.

Els límits de deute i de despesa permesa només es poden superar per les causes previstes expressament a la Llei que es refereixen a situacions extraordinàries com són les catàstrofes naturals, les emergències greus i esdeveniments excepcionals, inclosos els de caràcter econòmic. Aquests requereixen una actuació pública urgent i extraordinària quan no es poden assumir amb les partides pressupostàries ordinàries. En aquests casos, el Consell General podrà aprovar un pressupost extraordinari que superi els límits de deute i de despesa permesa establerts en la Llei. Però al mateix temps haurà d’aprovar també un pla d’equilibri financer que estableixi el camí per retornar al compliment d’aquests límits en un termini màxim de sis anys. Per sufragar aquestes despeses extraordinàries es preveu la creació d’un compte de compensació, que es dotarà per part de l’Administració de l’Estat i dels comuns amb una quantia equivalent al zero coma deu per cent (0,10%) del total de les seves despeses pressupostàries anuals.

Per fer efectives les obligacions que estableix la Llei relatives al deute, a la despesa permesa i a la limitació de la imposició directa sobre els ingressos de l’Estat, es disposen uns mecanismes i procediments de control adequats i proporcionats, que pivoten, d’una banda, sobre els òrgans interventors de les diverses administracions i organismes i entitats dependents, i, de l’altra, sobre el propi Govern, Consell General o Tribunal de Comptes. Els òrgans interventors, a més de veure reforçada la seva funció fiscalitzadora prèvia de la despesa, es configuren també com a òrgans col·laboradors de les respectives administracions, organismes i entitats per assegurar el compliment de les obligacions que estableix la Llei. Així, entre d’altres funcions, els correspon col·laborar en l’elaboració, l’aplicació i el control del marc pressupostari i dels pressupostos de la seva respectiva administració, així com dels pressupostos extraordinaris per causes excepcionals. També han d’informar al Tribunal de Comptes, al Consell General o al propi Consell de Comú sobre les desviacions que es puguin produir respecte dels límits de deute i de despesa permesa de les respectives entitats en la seva respectiva execució pressupostària; i han de col·laborar, igualment, en els plans d’equilibri financer que s’han d’aprovar en cas d’incompliment, o de risc greu d’incompliment, de les obligacions relatives al deute o control de la despesa permesa.

El Tribunal de Comptes, per la seva banda, assumeix un paper rellevant en el control del compliment de les obligacions financeres establertes en la Llei per tal d’assegurar l’assoliment dels objectius últims que pretén. Així, ha d’emetre un informe previ sobre el marc pressupostari; ha de vetllar per l’execució i la liquidació dels pressupostos de l’Estat i dels comuns, a l’efecte de garantir el compliment de les obligacions que estableix la Llei en matèria de deute, de despesa permesa, de limitació del pes de la imposició directa, així com de la limitació del creixement de la despesa pública corrent o de funcionament i pot instar el Govern o els comuns perquè elaborin un pla d’equilibri financer, en cas de detectar desviacions o risc greu de desviacions respecte de les obligacions relatives al deute o de la despesa permesa; a més pot nomenar una comissió d’experts per assessorar al Govern o als comuns, segons correspongui, per ajudar-los en l’elaboració d’aquests plans d’equilibri. A més el Tribunal de Comptes controla l’aplicació dels plans d’equilibri financer i recomana que s’adoptin les mesures adequades pel seu compliment, i supervisa l’execució i la liquidació dels pressupostos extraordinaris per causes excepcionals, a la vegada que pot iniciar un procediment sancionador.

Amb la finalitat d’assegurar la capacitat operativa del Tribunal de Comptes per poder complir les seves noves funcions, la present Llei modifica la Llei del Tribunal de Comptes, reforçant la seva composició estructura i adequant les seves funcions a aquelles que li són atribuïdes de nou. La Llei reforça també la figura dels interventors i la seva independència, amb la finalitat que puguin exercir les seves funcions adequadament i amb la màxima eficàcia i eficiència.

Finalment, la Llei remet el règim sancionador a l’establert en la Llei general de les finances públiques, a la Llei de les finances comunals i la Llei de la funció pública i estableix el corresponent procediment sancionador i estableix en una disposició transitòria que al final del primer mandat s’haurà de complir amb els límits d’endeutament, de despesa màxima permesa, de variació de despesa corrent o de funcionament, així com de limitació del pes de la imposició directa sobre el total d’impostos directes i indirectes de l’Administració general establerts en la Llei.

Formalment la Llei s’estructura en 26 articles, 1 disposició addicional, 3 disposicions transitòries, 1 disposició derogatòria i 4 disposicions finals.

Capítol primer. Disposicions generals

Article 1. Objecte

La present Llei té per objecte establir el conjunt de principis, regles i procediments aplicables a la gestió de les finances públiques amb la finalitat d’assegurar la seva sostenibilitat en un marc d’estabilitat pressupostària.

Article 2. Àmbit d’aplicació

La present Llei és d’aplicació a:

Capítol segon. Principis bàsics

Article 3. Principis bàsics

Les administracions, els organismes públics i les entitats parapúbliques i de dret públic gestionaran els recursos financers de què disposin d’acord amb els següents principis bàsics:

Article 4. Principi de sostenibilitat financera

Les administracions, els organismes i entitats subjectes a la present Llei han d’ajustar la seva actuació de manera que s’asseguri llur capacitat per finançar els compromisos de despesa presents i futurs dins dels límits de despesa permesa i de deute públic que estableix la present Llei.

Article 5. Principi d’estabilitat pressupostària

Les administracions, els organismes i entitats subjectes a la present Llei han d’elaborar, aprovar i executar els seus pressupostos en un marc d’estabilitat pressupostària que suposa una situació d’equilibri, de superàvit o de dèficit acceptat d’acord amb els termes establerts en aquesta mateixa norma.

L’alienació, venda o cessió dels béns i drets patrimonials del comú no es comptabilitzaran per formalització d’una situació d’equilibri o superàvit pressupostari.