Llei 19/2020, del 23 de desembre, de modificació de la Llei 30/2018, del 6 de desembre, qualificada de seguretat pública i de la Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, per preveure mesures obligatòries per protegir la salut pública

Atès que el Consell General en la seva sessió del dia 23 de desembre del 2020 ha aprovat la següent:

Llei 19/2020, del 23 de desembre, de modificació de la Llei 30/2018, del 6 de desembre, qualificada de seguretat pública i de la Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, per preveure mesures obligatòries per protegir la salut pública

Exposició de motius

La situació d’emergència sanitària ocasionada per la pandèmia del SARS-CoV-2 que ha viscut el Principat d’Andorra fa que sigui necessari reforçar la base jurídica de què disposem per poder adoptar les mesures necessàries per protegir la salut pública davant de les situacions de risc o de perill que es puguin produir. L’experiència de la pandèmia provocada pel SARS-CoV-2 ha posat de manifest que en ocasions resulta imprescindible aprovar determinades mesures amb rapidesa, agilitat, flexibilitat i seguretat, per poder fer front de manera eficaç als riscos sanitaris. Quan aquestes mesures impliquen certes restriccions a la mobilitat o, en general, a la llibertat general d’actuació de la ciutadania, sobre la qual es fonamenta la convivència en la societat democràtica, és imprescindible també que aquestes mesures comptin amb una previsió legal clara i concreta que estableixi amb precisió i seguretat el marc dins del qual pot actuar l’autoritat sanitària, amb una adequada ponderació entre els drets dels ciutadans i les obligacions que, per responsabilitat social, s’han d’imposar, i que ofereixi una plena seguretat jurídica, de manera que les persones siguin clarament coneixedores de les conseqüències jurídiques de les seves conductes.

D’aquesta manera, i d’acord amb la doctrina del Tribunal Constitucional i del Tribunal Europeu de Drets Humans, que exigeixen que en aquests casos es compleixi el principi de legalitat, que comporta també el de taxativitat, i que les mesures que puguin restringir l’exercici de drets siguin només les necessàries en una societat democràtica i en tot cas proporcionades als objectius que legítimament han de buscar, s’estableixen diverses modificacions de la Llei 30/2018, del 6 de desembre, qualificada de seguretat pública i de la Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, per explicitar de manera específica les mesures que es poden prendre, fins ara implícites en la legislació i en molts casos sense un règim específic.

Així, es modifica la Llei 30/2018, del 6 de desembre, qualificada de seguretat pública per especificar que el Govern, com a autoritat sanitària, pot restringir el nombre de persones que es poden reunir físicament en espais i locals, públics i privats, sempre que sigui necessari per protegir la salut pública i de manera estrictament proporcionada. Aquesta és una de les mesures que l’experiència de la COVID-19 han mostrat com a més efectives per fer front a la pandèmia, i, atès que la Llei qualificada de seguretat pública inclou en l’àmbit del dret de reunió les trobades que celebren les persones físiques als seus domicilis o en locals públics o privats, també per raons familiars o d’amistat, i les que les entitats públiques i privades celebren en llocs tancats, es fa convenient preveure aquesta restricció temporal de l’exercici d’aquest dret, per raons de protecció de la salut pública, en la mateixa Llei qualificada; restricció que se sotmet al límit màxim de tres mesos, passats els quals s’ha de sol·licitar la pròrroga davant el Consell General. Aquestes restriccions del nombre de persones que es poden trobar físicament i simultàniament en un determinat espai o local han de ser en tot cas les estrictament necessàries, i s’han d’establir de manera proporcionada amb la finalitat de protegir la salut pública, de tal forma que siguin només les mínimes necessàries.

Igualment, s’introdueix explícitament la protecció de la salut pública entre les circumstàncies que s’han de valorar en relació amb les comunicacions prèvies de les manifestacions que es vulguin celebrar, de tal manera que la persona titular del ministeri competent en matèria d’interior pugui suggerir també mesures de protecció de la salut pública i de la salut de les persones que hi assisteixin, per fer compatible l’exercici d’aquest dret amb la protecció de la salut, que és també un dret reconegut a l’article 30 de la Constitució. I també es modifica l’article 12 de la Llei esmentada, per afegir-hi un supòsit de suspensió i dissolució de les manifestacions per part de la persona titular del ministeri competent en matèria d’interior: quan la manifestació es desenvolupa seguint unes mesures de protecció de la salut pública diferents de les quals han estat comunicades.

D’altra banda, s’afegeixen a la llista d’esdeveniments que, malgrat ser privats, han de ser comunicats prèviament al director del Cos de Policia els que s’estableixin per part de l’autoritat sanitària per motius de protecció de la salut pública. La possibilitat de controlar els contactes en cas de contagi s’ha manifestat com una de les mesures més efectives per combatre la pandèmia, especialment en les fases inicials i quan es produeixen brots. Amb aquesta habilitació legal expressa es podran adoptar les mesures necessàries a aquest efecte, no sols per tenir constància d’aquests actes de risc potencial, sinó també per poder seguir els contactes, si escau, i fer-ho de manera plenament respectuosa amb el caràcter privat d’aquests actes i amb totes les garanties de confidencialitat i de protecció de les dades personals de les persones afectades.

La Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, ja preveu la protecció de la salut pública com una de les seves finalitats essencials, i inclou un extens títol dedicat a la programació en aquesta matèria i, després, un conjunt de facultats d’intervenció del Govern en casos especials, entre els quals figuren les situacions d’emergència, de catàstrofe o de risc per a la salut pública. L’experiència aportada per la COVID-19 aconsella concretar i especificar aquestes facultats generals d’intervenció, especialment en els casos en què pot resultar afectat l’exercici de determinats drets, com succeeix amb moltes de les mesures que s’han mostrat eficaces en la lluita contra la pandèmia. La necessitat d’assegurar al màxim possible el principi de seguretat jurídica i l’adequada proporcionalitat en l’aplicació de totes les mesures restrictives fa que sigui convenient passar d’una previsió general, en què aquestes mesures estaven implícites, a una previsió concreta i específica que permeti dotar el marc jurídic dins del qual s’han de moure el Govern i els ciutadans de la màxima seguretat i claredat, amb respecte, però, dels drets i les llibertats de les persones. Amb aquesta finalitat s’han especificat les facultats que corresponen al Govern, segons l’article 59 de la Llei general de sanitat, per establir l’ús obligatori de mascaretes i altres elements de protecció i d’autoprotecció; aprovar normes i protocols d’higiene per a espais, locals i establiments d’ús públic; ordenar el tancament d’espais, locals i establiments d’ús públic o bé la limitació de la seva capacitat; restringir les activitats lúdiques, recreatives, esportives, comercials i econòmiques, o restringir la mobilitat de les persones o la circulació de mercaderies. Totes les mesures que s’adoptin, com ja establia la Llei general de sanitat, han de ser sempre proporcionades als objectius buscats, i quan restringeixin la lliure circulació de persones i mercaderies o la llibertat d’empresa, han de ser les mínimes necessàries; a més, se sotmet la seva durada al límit màxim de tres mesos, passats els quals s’ha de sol·licitar la pròrroga de les mesures en qüestió davant el Consell General.

Igualment, s’afegeix un nou paràgraf a l’article 59 de la Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, pel qual es preveu que el Govern, com a autoritat sanitària, pugui aprovar la realització de proves diagnòstiques, en centres públics o centres sanitaris privats degudament autoritzats a aquest efecte, i aplicar mesures profilàctiques obligatòries que no siguin tractament mèdics ni vacunes. Així, en el camp de la salut pública es concreta la previsió general que conté l’article 11 de la Llei 20/2017, del 27 d’octubre, de drets i deures dels usuaris i dels professionals del sistema sanitari i sobre la història clínica, quant a excepcions al consentiment informat de les actuacions del sistema sanitari sobre la salut dels usuaris. D’altra banda, es regula el supòsit en què persones privades diferents de les referides anteriorment vulguin dur a terme proves diagnòstiques als clients i usuaris dels seus serveis.

L’eficàcia de la lluita contra les pandèmies depèn en una part molt important de la responsabilitat de les persones, que han d’adequar les seves conductes a les necessitats de la situació, seguint les recomanacions i les instruccions de les autoritats sanitàries. Aquest mateix sentit de la responsabilitat social fa que s’hagin de sancionar les conductes irresponsables que posen en perill la salut de les persones, inclosa la de qui les realitza. Per aquest motiu, es preveu, tant a la Llei qualificada de seguretat pública com a la Llei general de sanitat, una sèrie d’infraccions específiques en aquesta matèria, per incompliments de les obligacions, també específiques, que prèviament s’han establert. En relació amb les infraccions previstes a la Llei general de sanitat, cal destacar que s’ha especificat un conjunt de conductes que es tipifiquen com a infraccions lleus, respecte de les quals s’estableix un règim especial, no sols perquè es tipifiquen conductes concretes, a diferència del que en general fa aquesta Llei, sinó també perquè se sancionen mitjançant un procediment més ràpid i àgil, amb la possibilitat de reduir la sanció per conformitat. La naturalesa d’aquestes infraccions aconsella establir aquest règim especial, i, per les grans similituds que presenta amb les infraccions administratives en matèria d’ordre públic i de convivència ciutadana, permet remetre, per economia legislativa, al procediment sancionador especial que preveu la Llei qualificada de seguretat pública, amb les especificitats que pertoquen, particularment, en qüestió de reincidència.

S’introdueix també a la Llei general de sanitat, de manera expressa, la possibilitat de tancar espais, locals i establiments d’ús públic com a mesura cautelar mentre se substancia el procediment sancionador. Atesa la naturalesa de les situacions de pandèmia, l’adopció ràpida d’aquest tipus de mesures és essencial per evitar que s’estengui.

La Llei inclou una Disposició transitòria, relativa als procediments sancionadors que s’estiguin tramitant en el moment de l’entrada en vigor de la Llei.

Finalment, per tal de reforçar la capacitat d’inspecció i control de l’Estat en matèria sanitària, en els casos excepcionals previstos a l’article 58 de la Llei general de sanitat, s’autoritza el Govern a habilitar treballadors públics que no formen part del personal del ministeri responsable de la salut, a fi de dur a terme inspeccions i constatar infraccions. I amb la mateixa finalitat, la Disposició final primera fa una modificació molt puntual de la Llei 8/2005, del 21 de febrer, dels agents de circulació comunals, a fi que en les circumstàncies excepcionals previstes a l’article 58 de la Llei general de sanitat, i a requeriment del Govern, les autoritats comunals també puguin facultar els agents de circulació per dur a terme inspeccions i constatar infraccions i traslladar-les al ministeri responsable de la salut perquè instrueixi els expedients corresponents.

Les disposicions finals segona, tercera i quarta, respectivament, qualifiquen determinades disposicions de la Llei, faculten l’elaboració de textos consolidats de les lleis que es modifiquen, i determinen la data de l’entrada en vigor d’aquesta Llei.