Decret pel qual s’aprova el Reglament per al foment de polítiques actives d’ocupació

Exposició de motius

La situació de crisi econòmica actual es fa especialment palesa en el mercat de treball. Les dades objectives que actualment recull el Servei d’Ocupació deixen constància de l’existència a casa nostra de tot un seguit de persones que, tot i que han perdut la feina i manifesten la voluntat de treballar a través de la seva inscripció en els registres d’aquest Servei, no troben una nova col·locació.

La concurrència als països del nostre entorn de les dificultats econòmiques derivades de la crisi global i la peculiar situació demogràfica del país, amb un contingent de persones immigrades residents des de fa molt temps i l’increment del col·lectiu de nacionals andorrans, que per primera vegada esdevé el col·lectiu nacional més nombrós, fa que un nombre important de persones que perden el lloc de treball prenguin la legítima opció de quedar-se al seu país, fet que sensibilitza els poders públics a esmerçar esforços importants per ajudar aquest col·lectiu de persones: en primer terme per revertir-ne la situació, i en segona instància per pal·liar les dificultats evidents i de tota mena que deriven de la manca de treball.

L’accés a un lloc de treball per part de les persones en edat de fer-ho és un element d’una importància cabdal per a la societat, no solament perquè facilita els mitjans que fan possible que la unitat familiar pugui desenvolupar una vida digna, sinó també perquè és un element de realització personal i de desenvolupament social de primer ordre, que configura alhora els estàndards d’una societat avançada socialment i econòmica. Així, doncs, la lluita contra l’atur ha de ser una prioritat dels poders públics, mitjançant la implementació d’un conjunt de mesures, complementàries i coordinades entre si, amb la finalitat de minimitzar l’impacte de l’atur en el conjunt de la població, i alhora revertir aquesta situació tan aviat com sigui possible. Aquestes mesures han d’abastar els àmbits prestacional i formatiu, en els vessants ocupacional i continuat, i han de permetre, en l’econòmic, proveir d’un respir que permeti satisfer les necessitats materials més peremptòries a les persones que estan a l’atur i, en el formatiu, posar a la seva disposició les eines que els doti dels recursos que facilitin la reversió de la seva situació.

Des del mes de setembre del 2009, el Govern ha destinat esforços i recursos importants a atendre els treballadors en situació d’atur d’una banda, amb la creació d’una prestació específica que cobrís la contingència de la desocupació involuntària i, d’altra banda, amb la creació d’uns itineraris formatius entre el Ministeri de Salut, Benestar i Treball i el Ministeri d’Educació i Cultura, que ha possibilitat una oferta formativa important, general i específica, de caràcter teòric, de la qual s’han beneficiat un nombre important de persones aturades. Tot i la diversitat de les propostes formatives endegades, es planteja actualment la necessitat que s’ampliïn, i la forma més eficient per no duplicar esforços i evitar malbaratar recursos és aprofitar també l’oferta formativa que es pugui adaptar a les necessitats constatades i que ja estan impartint altres entitats públiques o privades.

Endemés de la necessitat de les polítiques passives en l’àmbit del treball, el Govern ja va anunciar la seva voluntat d’implantar polítiques actives d’ocupació per crear vincles entre la protecció social, la formació i l’ocupació. L’objecte d’aquest Reglament és iniciar polítiques actives d’ocupació per remoure els obstacles que dificulten la contractació de treballadors, i en aquest àmbit té un paper essencial la millora de la seva formació per adaptar-se a les necessitats del mercat de treball i, d’aquesta manera, superar la situació d’atur, especialment important si s’ha d’afrontar un canvi de sector econòmic davant la sobredimensió de l’oferta en relació amb la demanda en determinats àmbits de l’activitat econòmica.

Aquest Reglament entén igualment necessàries les mesures formatives de caràcter continuat destinades a treballadors en actiu, que operen des d’una vessant preventiva, amb la finalitat que millorin les capacitats i les habilitats amb l’objecte d’assolir una millor adaptació a les noves exigències del mercat de treball, i, en conseqüència, la millora del seu nivell d’ocupació.

Ara cal fer un altre pas i complementar el conjunt de l’oferta formativa teòrica inventariada, amb una formació de caire més pràctic, de caràcter ocupacional, que permeti complementar la formació teòrica amb la pràctica en un lloc de treball concret i fomentar la contractació de certes categories de persones inscrites al Registre del Servei d’Ocupació en situació de recerca.
Les polítiques actives d’ocupació que impulsa aquest Reglament pretenen proporcionar feina estable i formació més enllà de la durada del programa, i al mateix temps afavoreixen la competitivitat de les empreses, ajuden els empresaris que volen desenvolupar els seus projectes i, per tant, creen ocupació. Aquestes polítiques no es poden desenvolupar de cap més manera que en concertació amb els agents socials, i és des d’aquesta perspectiva que aquest Reglament cerca la implicació i la interacció amb els agents socials en la concepció, la implantació i l’avaluació de les mesures de foment de l’ocupació com a principals coneixedors i actors del mercat de treball; i d’acord amb les polítiques adreçades al món del treball i l’empresa que els representants d’aquests col·lectius van manifestar en el si de la Taula de desenvolupament dedicada a recursos humans, formació i carrera professional.

L’estímul econòmic mitjançant el pagament d’uns incentius a les empreses que voluntàriament col·laborin en el programa, i la subvenció de part de les despeses de formació derivades dels itineraris d’inserció que es dissenyin aprofitant tots els recursos formatius existents, constituiran un altre element per animar les empreses a utilitzar aquesta via de contractació. Així, doncs, tant la formació teòrica general i específica com la formació pràctica en el si de l’empresa constitueixen els eixos centrals d’aquest Reglament.

La intervenció del Govern en el mercat de treball respon al mandat que conté l’article 32 de la Constitució, en el sentit de l’ordenació del sistema econòmic i laboral per fer possible en l’àmbit de l’economia de mercat un desenvolupament equilibrat de la societat i el benestar general. Alhora, l’article 29 de la Constitució exigeix a l’Administració desenvolupar les polítiques necessàries per fer efectiu el principi que tota persona té dret al treball, a la promoció per mitjà del treball, i a una remuneració que garanteixi al treballador i a la seva família una existència conforme a la dignitat humana. Aquest Reglament és fruit d’aquest mandat constitucional i s’emmarca en l’àmbit de la iniciativa normativa i del principi de legalitat establerts a l’article 20 del Codi de l’Administració.

La regulació de les mesures per al foment de polítiques actives d’ocupació que impulsa aquest Reglament s’estructuren en quatre capítols, que responen respectivament a les disposicions generals, els beneficiaris dels programes, la convocatòria dels programes i el règim sancionador, que són les línies directrius del seu contingut.

El capítol primer regula les qüestions normatives amb caràcter general, amb especial atenció a les condicions per a la implantació i el desenvolupament dels programes, la naturalesa i el contingut de les polítiques actives d’ocupació i les modalitats dels beneficis que es poden atorgar.

A l’article primer d’aquest Reglament es configura la mecànica normativa de les polítiques actives d’ocupació, que s’estructura en dos nivells normatius, en el sentit que aquest Reglament es configura com a marc general, per al seu desenvolupament posterior mitjançant els programes corresponents, a títol de condicions específiques, que s’aprovaran mitjançant Decret. Aquesta estructuració ha de permetre, en primer lloc, establir la regulació general de les polítiques actives d’ocupació; i cercar, en segon lloc, mitjançant els programes, la flexibilitat i l’adaptació necessàries a les circumstàncies que en cada moment es presentin en el mercat de treball, que permetin donar-hi una resposta eficaç, particular i precisa. Els programes que s’aprovaran en seguiment d’aquest Reglament han de permetre concretar les mesures necessàries per als col·lectius de treballadors amb situació de més precarietat i dificultat d’inserció en el mercat de treball, els sectors econòmics amb una demanda més feble, i la formació i el disseny dels itineraris formatius més escaients, així com els ajuts més eficaços per atendre cadascuna d’aquestes realitats.

En seguiment de la concepció d’aquest Reglament com a marc normatiu, s’estableix una àmplia tipologia de beneficis, en relació no solament amb la possibilitat que el Govern concedeixi subvencions per a les polítiques que cal desenvolupar, sinó també que, d’acord amb les necessitats dels programes, o atesos els criteris d’eficiència administrativa, es puguin atorgar bonificacions o prestacions materials. En el mateix sentit es preveu la possibilitat que els beneficis objecte dels programes es concedeixin en règim reglat, és a dir per a totes les persones que compleixin els requisits establerts en el mateix Reglament, amb l’eventual límit dels recursos disponibles; o en règim de concurrència competitiva, que comporta la valoració i la selecció de les sol·licituds o els projectes presentats d’acord amb els paràmetres establers al programa corresponent i tenint en compte especialment els recursos disponibles.

El capítol segon estableix les persones o les entitats que poden tenir la condició de beneficiàries dels programes, així com els drets i les obligacions que dimanen d’aquesta condició. Atesa la naturalesa de marc normatiu d’aquest Reglament, escau igualment l’oportunitat que la definició dels beneficiaris no es redueixi als principals actors del mercat de treball, empresaris i treballadors, i en aquest sentit es preveu la possibilitat que també ho puguin ser les associacions patronals i sindicals, els comuns, les entitats parapúbliques i les societats públiques, amb les quals es poden establir sinergies per assolir millor les finalitats dels programes. Es recull igualment la possibilitat de col·laborar amb entitats sense ànim de lucre en l’àmbit, a títol d’exemple, de la reinserció de persones o col·lectius amb risc d’exclusió social. D’altra banda, aquest Reglament exclou determinades persones que per la seva vinculació amb l’empresari no poden ser beneficiàries dels programes que es convoquin, en el sentit de les mateixes exclusions establertes pel Codi de relacions laborals, per raó de parentiu i vinculació empresarial o societària, o les operacions que comportin la cessió de treballadors, per evitar el gaudi indegut dels beneficis establerts en el programa. De la mateixa manera es limita el nombre de programes que el beneficiari pot obtenir de manera simultània o successiva.

En relació amb la compatibilitat dels beneficis de les polítiques actives i passives d’ocupació, s’adopta com a criteri la seva incompatibilitat, si bé no amb caràcter imperatiu, doncs cal entendre que la coordinació d’ambdós àmbits no requereix a priori una simultaneïtat, ans el contrari, sembla més adequat formular una continuïtat i una substitució de les mesures adoptades en les polítiques passives per les resultants de l’actuació activa respecte el mercat de treball; si bé es deixa a les disposicions dels programes una compatibilitat eventual segons la situació específica que calgui atendre, que podria aconsellar altrament, tal com ho poden ser les mesures en l’àmbit exclusivament de la formació o els treballs en benefici de la comunitat.

La finalitat de les polítiques actives d’ocupació demana que s’imposin als seus beneficiaris un seguit d’obligacions en relació principalment amb l’assoliment dels objectius del programa, que han de permetre avaluar l’oportunitat i l’eficàcia de les mesures adoptades en relació amb la resposta del mercat de treball, perquè les conclusions que s’assoleixin puguin ser traslladades a propers programes. S’imposen igualment obligacions per garantir l’equitat i la igualtat d’oportunitats en l’atribució dels recursos destinats al programa, per evitar abusos o iniquitats que impedeixin que els recursos s’apliquin a altres persones o situacions a part de les que preveu el programa.

Per a la tramitació administrativa dels programes, aquest Reglament preveu per a la seva simplificació la col·laboració entre administracions, que consisteix fonamentalment en la cessió de dades entre administracions per verificar les condicions requerides, amb el pertinent vistiplau dels sol·licitants respecte de la cessió de les seves dades, d’acord amb la normativa en matèria de protecció de dades personals. Amb aquests mecanismes s’assoleix el consegüent estalvi de temps i costos per a administrats i per a la mateixa Administració.

El capítol tercer regula la convocatòria i la tramitació dels programes. En aquest àmbit s’estableix un doble nivell d’actuació administrativa ja que per instruir les sol·licituds és competent un òrgan de nova creació com la Comissió de Valoració, i la competència per a la resolució de les sol·licituds recau en el ministeri encarregat del treball. La voluntat expressada pel Govern pel que fa a la participació i la concertació amb els agents socials en la concepció, la convocatòria i el desenvolupament dels programes, estableix l’oportunitat que participin en la totalitat del procés d’instrucció, fet que justifica al seu torn la creació d’un nou ens a aquest efecte perquè la col·laboració dels agents socials en l’actuació de l’Administració pública és inèdita, si bé la creació d’aquest ens no requereix més recursos administratius.

La participació dels agents socials en la valoració de les sol·licituds formulades en cada programa i la proposta de resolució de les mateixes sol·licituds no són tan sols una garantia addicional en l’aplicació dels criteris d’objectivitat i equitat, sinó que la seva aportació és especialment rellevant en les polítiques objecte d’aquest Reglament, ja que com a principals actors del mercat de treball són coneixedors de les seves necessitats, i aquest coneixement constitueix un element de primer ordre tant en el disseny dels programes com en la valoració en l’adequació de les sol·licituds presentades a les finalitats i els objectius del programa, fet que justifica plenament la seva participació de manera directa en la Comissió de Valoració, òrgan que vetlla per la deguda tramitació del procediment i resol, si escau, les incidències que es presentin en la seva tramitació, perquè finalment es trameti al ministeri encarregat del treball una proposta de resolució amb caràcter no vinculant.

Aquest Reglament estableix igualment els criteris objectius pels quals el ministeri encarregat del treball resoldrà les sol·licituds presentades, així com el procediment per a la tramitació dels eventuals recursos a la resolució de les sol·licituds d’acord amb les disposicions contingudes en el Codi de l’Administració.

Finalment el capítol quart estableix el règim sancionador pel qual es determina la graduació de les infraccions d’acord amb la classificació tradicional de “lleus”, “greus” i “molt greus”, i estableix els responsables d’aquestes infraccions i les sancions que cal imposar. Cal posar en relleu que, atesa la naturalesa dels beneficis acordats en l’àmbit de les polítiques actives d’ocupació, cal introduir sancions no pecuniàries per als infractors perquè la comissió d’infraccions impedeixi tornar a obtenir, durant el termini que s’estableixi, els beneficis dels programes que es puguin convocar, així com altres prestacions o la impossibilitat de contractar amb l’Administració d’acord amb la naturalesa i la gravetat de la infracció comesa.

Pels motius exposats, i a proposta de la ministra de Salut, Benestar i Treball, el Govern, en la sessió de l’1 de juliol del 2010, aprova aquest Decret.

Article únic

S’aprova el Reglament per al foment de polítiques actives d’ocupació, que entrarà en vigor l’endemà de ser publicat al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra.