Llei 1/2018, de l’1 de març, del pressupost per a l’exercici del 2018

Atès que el Consell General en la seva sessió del dia 1 de març del 2018 ha aprovat la següent:

llei 1/2018, de l’1 de març, del pressupost per a l’exercici del 2018

Exposició de motius

El marc normatiu del pressupost general de l’Estat per a l’exercici 2018 es fonamenta en la Constitució del Principat d’Andorra, del 28 d’abril del 1993; el Decret legislatiu del 20-05-2015 de publicació del text refós de la Llei general de les finances públiques, del 19 de desembre del 1996, i la Llei 32/2014, del 27 de novembre, de sostenibilitat de les finances públiques i d’estabilitat pressupostària i fiscal.

La Llei del pressupost general regula les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer durant l’exercici 2018 l’Administració general, les entitats parapúbliques o de dret públic i les societats públiques participades per l’Administració general, i els drets que es preveuen liquidar durant el mateix exercici, d’acord amb els principis pressupostaris que estableix la Llei general de les finances públiques i d’acord amb el marc pressupostari o, cosa que és el mateix, la projecció pressupostària per als anys de mandat en què s’emmarquen els pressupostos anuals de la legislatura.

En concret, la Llei inclou un contingut necessari constituït per la determinació de la previsió d’ingressos per a l’exercici 2018 i les obligacions que, com a màxim, poden reconèixer durant l’exercici 2018 l’Administració general i les seves entitats dependents o vinculades. I també, les regles o els criteris d’execució del pressupost general per a l’exercici 2018, per mitjà de l’articulat i les disposicions de la Llei, que es limita a les matèries o qüestions que tenen relació directa amb les previsions d’ingressos, les habilitacions de despesa i els criteris de política econòmica general.

Si bé la Llei del pressupost anual es pot qualificar com una norma essencialment temporal, es fa necessari incloure-hi, mitjançant disposicions finals i derogatòries, modificacions i derogacions amb caràcter permanent de normes legals que regulen aspectes relacionats amb les finances públiques, la funció pública i l’activitat econòmica del sector públic. Les disposicions finals de modificació de normes vigents són per vetllar per l’equilibri en l’execució del marc pressupostari i per vetllar per la utilització dels recursos disponibles d’acord amb el principi de bona gestió (economia, eficiència i eficàcia) a l’efecte de garantir el compliment de les obligacions establertes en la Llei 32/2014, del 27 de novembre, de sostenibilitat de les finances públiques i d’estabilitat pressupostària i fiscal.

El marc pressupostari del Govern per al període que va de l’exercici 2016 a l’exercici 2019, ambdós inclosos, suporta el programa de govern del mandat legislatiu que al seu torn és fruit dels objectius estratègics per al mandat. Aquest marc pressupostari respecta i compleix el límit d’endeutament, de despesa màxima permesa, de variació de despesa corrent o de funcionament, així com de limitació del pes de la imposició directa sobre el total d’impostos directes i indirectes de l’Administració general establerts en la Llei 32/2014, d’acord amb la disposició transitòria tercera de la mateixa Llei.

Es fa palès que el marc pressupostari és un document dinàmic que, en definir-se per un període de quatre anys, és necessari que es vagi actualitzant d’acord i a mesura que es disposa de dades més recents de les bases de càlcul. En aquest sentit, el Govern ha tingut en compte les previsions del producte interior brut expressat en termes nominals per posar al dia el seu marc per al període corresponent al mandat 2016-2019.

El pressupost general per a l’exercici 2018 i el marc pressupostari en què s’encabeix persegueixen el mateix objectiu dels pressupostos del mandat anterior de garantir la sostenibilitat financera de l’Administració general i les seves entitats dependents o vinculades i enfortir la confiança en l’estabilitat de l’economia andorrana. L’assoliment d’aquests objectius permet consolidar el marc d’una política econòmica orientada al creixement econòmic i al manteniment i a la creació de llocs de treball. En aquesta línia, el pressupost de l’Estat per a l’exercici 2017 i el marc pressupostari corresponent tenen com a objectiu prioritari continuar mantenint el percentatge d’endeutament respecte al producte interior brut (PIB) expressat en termes nominals, per sota del límit del 40%, en un context de consolidació fiscal i d’optimització i bona gestió de la despesa pública. Es fa palès que l’import de la despesa pública no financera s’ajusta i compleix al final del mandat els límits establerts en els termes que determina la disposició transitòria tercera de la Llei 32/2014, de constant referència.

La part essencial de la Llei del pressupost es recull en el capítol primer, “Els crèdits i les seves modificacions”, atès que s’hi defineix l’àmbit del pressupost de l’Estat, i s’aprova la totalitat dels estats d’ingressos i despeses del sector públic estatal. El capítol primer també conté les normes de modificació i ampliació dels crèdits pressupostaris que clarifiquen, matisen i complementen el que regula la Llei general de les finances públiques en aquest sentit. En aquest capítol i com a novetat, la Llei estableix que el cap de Govern, en el marc de les seves competències, a banda d’autoritzar –a proposta dels ministeris afectats– les transferències de crèdits pressupostaris que resultin necessàries a conseqüència de possibles reorganitzacions administratives que afectin un o més ministeris, també pot autoritzar, a proposta del ministre encarregat de les finances, les transferències de crèdits pressupostaris que també resultin necessàries a conseqüència de possibles reclassificacions comptables pel que fa als comptes de l’Administració general i de les entitats dependents, fruit de l’aplicació de les Normes internacionals de comptabilitat del sector públic (NICSP) que s’apliquen amb el caràcter de Pla marc per al sector públic estatal del Principat d’Andorra.

Cal fer avinent que amb l’adopció de les Normes internacionals de comptabilitat del sector públic (NICSP) i sobretot en els primers anys d’implantació, pot ser necessari adequar el tractament comptable i pressupostari de la informació dels expedients que tramiten els òrgans de contractació i que tenen incidència sobre les finances públiques, en relació amb les previsions inicials fetes quant a les partides pressupostàries consignades en el pressupost inicial. Aquest procés de millora i adequació del tractament comptable i pressupostari pot suposar una reclassificació de partides pressupostàries –que en cap cas no pot comportar un increment de crèdit dins del pressupost– que necessita una tramitació àgil i que estaria justificada amb motiu del control pressupostari, per vetllar que tant el Govern com les entitats dependents compleixen amb tots els requisits necessaris per tal que els comptes anuals singulars i consolidats compleixin amb el que estableixen les Normes internacionals de comptabilitat del sector públic (NICSP) i les Normes internacionals d’informació financera (NIIF) en cada moment.

El capítol segon de la Llei del pressupost, “Gestió pressupostària i despesa pública”, regula els aspectes en matèria de contractació pública, d’ajuts, de la funció pública i de les finances públiques que concreten i permeten aplicar i executar per a cada exercici pressupostari els preceptes aplicables. En particular, aquest capítol estableix les retribucions i el règim de la contractació de personal de l’Administració general, de l’Administració de justícia, de les societats públiques, de les entitats parapúbliques, de dret públic i altres organismes públics i de les entitats autònomes les despeses corrents de les quals es financen mitjançant transferència corrent del Govern.

En relació amb els contractes administratius, i com a novetat, la Llei detalla l’inventari dels contractes que tenen per objecte les actuacions previstes a l’article 34 de la Llei de contractació pública –“Contracte de gestió de serveis públics”–, finançats mitjançant el procediment establert a l’article 16 de la Llei 5/2008, que precisa les modalitats contractuals escollides i el règim jurídic dels contractes formalitzats amb anterioritat al 31 de desembre del 2017 i que són vigents.

En relació amb les retribucions del personal i igual que en els exercicis 2016 i 2017, es preveu l’augment de tots els conceptes retributius inclosos en l’estructura salarial només amb l’índex de preus de consum (IPC).

Quant al règim de contractació de personal, la Llei continua corregint les distorsions que s’han produït en l’aplicació de la Llei de la funció pública i de la Llei del contracte de relacions laborals –aplicable a les entitats dependents o vinculades a l’Administració general– i que s’han generat arran de les restriccions legals del període que va de l’any 2009 al 2015, ambdós inclosos, per contractar personal fix i també personal eventual. En aquest sentit, igual que els anys 2016 i 2017, la Llei determina que les places vacants que estan ocupades per personal eventual o de durada determinada es poden cobrir amb personal fix, d’acord amb els principis de publicitat, igualtat i concurrència amb acord del Govern o del l’òrgan competent, i amb els informes previs preceptius.

La Llei del pressupost general de l’Estat, en línia amb l’anterior Llei del pressupost, determina també que amb els límits i requisits establerts en el mateix precepte, durant l’exercici 2018 es podrà cobrir amb personal fix o eventual les places vacants generades fins avui i que no es troben ocupades. S’estableix una taxa de reposició del 75% amb caràcter general i que afecta les places vacants no ocupades per personal eventual. Excepcionalment, també en l’exercici 2018 s’augmenta fins al 100% la taxa de reposició permesa a diversos sectors i administracions considerats prioritaris.

Igualment, la Llei autoritza amb caràcter rigorosament excepcional la creació de determinades places en llocs de treball concrets i vinculats a necessitats urgents i inajornables. La provisió d’aquestes places l’acorda el Govern amb el vistiplau de la Secretaria d’Estat de Funció Pública o dels òrgans competents de les administracions o entitats que integren el pressupost de l’Estat. Per a la provisió d’aquestes places, es requereix l’informe preceptiu de la Direcció sobre la seva idoneïtat i en què quedi evidenciada l’eficiència econòmica, d’acord amb la metodologia i les directrius aprovades prèviament pels òrgans competents.

El capítol tercer de la Llei del pressupost general, “Operacions financeres”, regula en un article, el règim de l’endeutament i la fixació, per a l’exercici 2018, de la quantitat màxima d’endeutament i de la prestació de garanties mitjançant aval, –dins del límit màxim del 40% del producte interior brut (PIB) expressat en termes nominals que esdevé preceptiu al final del mandat en virtut de la disposició transitòria tercera de la Llei 32/2014 ja esmentada–, que és una matèria que la mateixa norma de les finances públiques determina que cal aprovar per llei per a cada exercici pressupostari. I en un segon article, la Llei fixa aspectes dels dipòsits de reserves en garantia que concreten i permeten aplicar la norma que regula aquesta qüestió.

Després, els tres articles següents actualitzen preceptes, en virtut del Decret legislatiu del 16-09-2015 de publicació del text consolidat de la Llei 17/2008, del 3 d’octubre, de la seguretat social. El primer article determina l’actualització dels preus de compra i de venda del punt de jubilació d’acord amb l’índex de preus de consum. El segon estableix la revaloració de les prestacions econòmiques pagades per la Caixa Andorrana de Seguretat Social l’import de les quals, un cop deduïdes les cotitzacions de la persona assegurada, sigui inferior a dues vegades el salari mínim establert per a l’any 2018, es revaloren durant l’any 2018 d’acord amb l’índex de preus de consum (IPC). I el tercer fixa l’índex d’actualització de les cotitzacions que s’ha d’aplicar en el càlcul dels capitals de jubilació.

Els tres darrers articles d’aquest capítol tercer són els referents a la fixació de l’interès legal i, des de l’exercici 2015, de l’interès moratori; a les decisions que el Govern pot adoptar en situació de pròrroga pressupostària; i a la determinació com a valor de referència del 0% quan l’índex de preus de consum (IPC) sigui negatiu al final de l’any 2017.

La Llei del pressupost general per a l’exercici 2018 conté una disposició addicional i onze disposicions finals.

Pel que fa a la disposició addicional, té com a objectiu matisar, complementar o addicionar el que s’estableix en el règim general. En concret, la disposició addicional adequa els coeficients d’actualització utilitzats en el càlcul de la base de tributació establerts en la Llei 21/2006, del 14 de desembre, de l’impost sobre les plusvàlues en les transmissions patrimonials immobiliàries, d’acord amb la disposició addicional segona de la mateixa Llei.

La Llei es tanca amb un conjunt de disposicions finals que recullen les modificacions amb caràcter permanent realitzades de diverses normes legals; una disposició final, la vuitena, que encomana al Govern publicar al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra els textos consolidats de les lleis que s’han modificat mitjançant disposicions derogatòries o finals amb caràcter permanent per les lleis de pressupostos dels exercicis 2016, 2017 i 2018; i la disposició final onzena sobre l’entrada en vigor de la norma.

La disposició final primera reprèn la modificació següent en relació amb la Llei del pressupost de l’exercici anterior: de l’article 7 de la Llei 2/2012, del 15 de març, de mesures de contenció de la despesa pública en matèria de personal, quant a la suspensió de l’aplicació del sistema de gestió i avaluació de l’acompliment en l’etapa de gestió corresponent, tot matisant que aquesta suspensió és fins a l’aprovació del Projecte de la nova llei de la funció pública.

La disposició final segona modifica els articles següents de la Llei general de les finances públiques, del 19 de desembre de 1996:

En primer lloc, l’article 19, “Formació de l’avantprojecte. Documentació annexa”, amb l’objectiu d’actualitzar, d’acord amb les Normes internacionals de comptabilitat del sector públic (NICSP) que s’apliquen amb el caràcter de Pla marc per al sector públic estatal del Principat d’Andorra, la informació de caràcter financer que els consells d’administració o òrgans de govern de les entitats parapúbliques o de dret públic han d’adjuntar als seus avantprojectes de pressupost en el moment que els aprovin i els trametin posteriorment al Govern a través del ministeri encarregat de les finances.

En segon lloc, el punt 3 de l’article 22, “Pròrroga pressupostària”, amb la finalitat merament operativa i de millora de control intern. En concret, d’una banda, actualitza els subconceptes pressupostaris en concepte de determinats ajuts i prestacions socials, principalment, aprovats amb caràcter plurianual que el Govern pot activar, en situació de pròrroga pressupostària, a l’efecte de poder-los autoritzar i comprometre en les fases de licitació i adjudicació de l’expedient de contractació, respectivament. D’altra banda, considera els crèdits en concepte d’ajudes a entitats esportives legalment constituïdes i a nom del Comitè Olímpic Andorrà, respectivament, dins dels crèdits que la Llei preveu que es poden prorrogar en una sola vegada i a la bestreta en situació de pròrroga pressupostària.

Finalment, l’article 48, “Abast de la gestió comptable: comptes especials i comptes generals”, per complementar els comptes especials amb la inclusió de la gestió del romanent de tresoreria. Si bé el nou Pla de comptabilitat pública (NICSP) no recull aquest compte –que sí que preveia l’anterior pla comptable–, és necessari mantenir-lo. El motiu és que informa de dades rellevants –drets i obligacions que poden tenir l’origen tant en operacions pressupostàries com no pressupostàries– que informen sobre l’estructura de les entitats i les vinculacions amb altres entitats, i també per fer el seguiment i control del romanent de tresoreria afectat –destinat a cobrir les denominades despeses amb finançament afectat– i la part del romanent no afectat.

La disposició final tercera modifica els articles següents de la Llei 6/2014, del 24 d’abril, de serveis socials i sociosanitaris:

D’una banda, l’apartat 3 de l’article 26, “Pensió de solidaritat per a la gent gran”, amb l’objectiu d’afegir un nou paràgraf que empari l’increment en un 10% del LECS personal, del 170% al 180%, si es tracta d’una unitat familiar de convivència en què els dos cònjuges o membres de la parella perceben una pensió de solidaritat per a la gent gran. Això ha de permetre que puguin cobrar un import total per aquest concepte un 10% superior en relació amb la situació actual.

I de l’altra banda, l’article 31, “Càlcul del llindar econòmic”, amb la finalitat d’afegir dos nous paràgrafs a l’apartat 2 que emparin, en primer lloc, l’increment en un 10% del LECS personal, del 170% al 180%, si es tracta d’una unitat familiar de convivència en què els dos cònjuges o membres de la parella perceben una pensió de solidaritat per a la gent gran. Això ha de permetre que puguin cobrar un import total per aquest concepte un 10% superior en relació amb la situació actual. I, en segon lloc, fer possible que si una persona percep la pensió de solidaritat per a la gent gran i, al mateix temps, sol·licita un o més ajuts econòmics ocasionals, el LECS personal es pugui incrementar un 20%, la qual cosa fins ara no era possible.

La disposició final quarta, amb la finalitat d’evitar la inseguretat jurídica en l’aplicació del règim de sancions i infraccions, deroga el règim sancionador de la Llei de guarderies infantils, el qual, malgrat que té vocació d’aplicació general, és més detallat pel fet d’haver estat promogut més tard en el temps. Al mateix temps, l’aplicació d’un règim sancionador a tots els centres i equipaments de serveis socials o sociosanitaris resulta més equitatiu. A més, per evitar dubtes interpretatius, es puntualitza que el procediment i els controls i les inspeccions en relació amb les guarderies infantils s’han d’adequar a la Llei 6/2014. Aquests articles, però, no es deroguen totalment, ja que n’hi ha alguns d’específics que convé mantenir, com ara les exclusions de determinants sol·licitants (article 5), o altres aspectes.

La disposició final cinquena modifica l’article 12 de la Llei 32/2014, del 27 de novembre, de sostenibilitat de les finances públiques i d’estabilitat pressupostària i fiscal amb la finalitat de complementar el contingut d’aquest article perquè es pugui aplicar de manera clara i rigorosa. Es fa avinent que amb aquesta modificació s’acompleix la resolució aprovada pel Consell General en la sessió del dia 15 de setembre del 2017, amb relació a la modificació de l’article 12.5 de la Llei de sostenibilitat i estabilitat pressupostària i fiscal, que garanteixi el compliment amb la mateixa Llei tal com recomana el Tribunal de Comptes.

La disposició final sisena determina que el personal del Servei Andorrà d’Atenció Sanitària que formava part del Programa d’atenció domiciliària i que ha estat integrat al Govern l’1 de juliol del 2017, en aplicació de la Llei 6/2014, del 24 d’abril, de serveis socials i sociosanitaris, i del conveni signat el 29 de juny del 2017 entre el Govern i aquesta entitat de dret públic, adquireix la condició d’agent de l’Administració de caràcter indefinit, en els termes previstos per la Llei de la funció pública, del 15 de desembre del 2000.

La disposició final setena determina que les persones que percebien una pensió tenien dret a percebre també la prestació íntegra d’incapacitat de treball. La Llei 18/2014 va modificar l’article 147 de la Llei 17/2008 establint uns límits a la percepció conjunta de la prestació econòmica d’incapacitat temporal i la percepció de pensions.

Per sentència del Tribunal Superior de Justícia es desprèn que no es poden aplicar aquests límits en la percepció d’aquestes dos prestacions, atesa la redacció literal de l’article 147.2 vigent. La CASS va presentar incident de nul·litat d’actuacions estimant que s’havia de fer una interpretació finalista i sistemàtica de la norma, però el Tribunal argumenta que la interpretació literal dels texts legals és una garantia per als ciutadans i que una interpretació de “l’esperit” del text generaria inseguretat jurídica. Per aquest motiu, es modifica el segon paràgraf de l’article 147.2 de la Llei 18/2014.

Per acabar, les disposicions vuitena i novena determinen que en la deducció per noves inversions que regulen la Llei 95/2010, del 29 de desembre, de l’impost sobre societats i la Llei 5/2014, del 24 d’abril, de l’impost sobre la renda de les persones físiques no es tindrà en compte la part del preu d’adquisició dels actius que corresponguin a una subvenció atorgada per una institució pública.

Capítol primer. Els crèdits i les seves modificacions

Article 1. Àmbit del pressupost de l’Estat i rang de la Llei

1. En el pressupost de l’Estat per a l’exercici 2018 s’hi integren: